Yleiskaavat osana tietopalvelu Liiteriä

Sanna Mäyrä ja Jenni Markkanen

Tietopalvelu Liiteriä rakennetaan kovalla vauhdilla. Keväällä järjestetyn kilpailutuksen voitti Sito, joka on konsulttina mukana toteuttamassa palvelua yhdessä Suomen ympäristökeskuksen (SYKE) kanssa. Liiterin yhden merkittävimmän aineiston muodostavat kaikki Suomen hyväksytyt yleiskaavat. Yleiskaavat ovat kuntien maankäytön yleispiirteisiä suunnitelmia, jotka ohjaavat ja yhteen sovittavat yhdyskunnan eri toimintojen, kuten asutuksen, palvelujen ja virkistysalueiden sijoittamista. Yleiskaavoituksella toteutetaan kaupunkien strategioita ja ohjataan alueen asemakaavoitusta. Aiemmin yleiskaavoille ei ole ollut keskitettyä arkistoa, joten Liiteriin koottava valtakunnallinen yleiskaavapalvelu onkin mullistava uudistus.

Kunnilta kerätyt kaavat yhdessä SYKEn jo aiemmin keräämien kaavojen kanssa tulevat olemaan yksi aineisto Liiterissä. Liiteri on elinympäristön tieto- ja analyysipalvelu, jossa voi havainnollistaa kartalla ja tilastojen valossa rakennettua ympäristöä ja maankäytön suunnittelua eri näkökulmista. Liiterin käyttäjäkunta arvatenkin tulee olemaan laaja koostuen viranomaisista aina yksittäisiin kansalaisiin ja yrityksiin asti.

Sito aloitti syksyllä 2013 kieltämättä loputtomalta tuntuneen urakan: hyväksyttyjen yleis- ja osayleiskaavojen keräämisen kunnilta. Vaikka projekti koski ”vain” maankäyttö- ja rakennuslain aikana eli vuoden 2000 jälkeen hyväksyttyjä kaavoja, tarkoitti se lähes 1700 kaavaa. Luvussa ei ole mukana luonnollisestikaan kumottuja tai vahvistamattomia kaavoja.

Esimerkki yleiskaavasta.
Lähde: YM: Opas 11 Yleiskaavamerkinnät ja -määräykset.

Vielä 2000-luvulla kaavojen ulkoasu on ollut hyvin kirjava. Kaavakartta voi koostua optimaalisesti yhdestä osasta, mutta karttoja on koostunut myös jopa 138 osasta – ja kaikkea näiden välillä.  Kaavat eivät suinkaan ole kunnilla aina sähköisessä muodossa tai paikkatietoina, vaan osa kunnista luottaa perinteisempään tapaan: ”Täällä se on, kunnantalon seinällä”. Kaava on myös voinut vajota kokonaan arkistojen uumeniin ja sitä on etsitty kuukausitolkulla. Oman haasteensa kaavojen hankkimiseen tuovat myös tehdyt kuntaliitokset, joiden jälkeen kukaan ei välttämättä tiedä vanhan kunnan kaavatilanteesta tai kaavojen sijainnista.

Sitolaiset ovat uurastaneet yleiskaavojen keruun ja käsittelyn parissa pian vuoden päivät. Ensin kaava-aineistot pyydettiin kunnilta, minkä jälkeen ne nimettiin, tehtiin tarvittavat tiedostomuunnokset ja asemoitiin koordinaatistoon. Kaavoja kerättiin kolmessa eri osassa. Siten yksi osa käsitti kaavojen keräämisen ja käsittelyn 4–5 maakunnan alueelta, mikä tarkoitti kaavoissa noin 500–700 kappaletta. SYKE on jo aiemmin sähköistänyt ja asemoinut vanhan rakennuslain aikaiset ajan patinoimat kaavat, joista vanhimmat ovat usean vuosikymmenen takaisia. 

Työtä on riittänyt kun kaavoja, jotka koostuvat kymmenistä, saati yli sadasta kartan osasta, on asemoitu. Yhteistyö kuntien kanssa on kaikkiaan ollut palkitsevaa, ja se on sujunut hyvin. Jotkin kunnat ovat alkaneet oma-aloitteisesti toimittaa meille uusia hyväksymiään kaavoja. Kaavojen valtakunnallisesta yhdistelmästä, kaavamääräyksistä ja -merkinnöistä koostuvaa lopputuotetta selkeästi odotetaan. Vaikka Liiterin näkökulmasta yleiskaavat ovat vain yksi ulottuvuus koko palvelusta ja sen käytöstä, tuo tämä perspektiiviä sille, miten intensiivisesti Liiterin eteen on paiskittu töitä.

Sito on yleiskaavojen hankkimisessa ja keräämisessä jo loppusuoralla: 1700 kaavasta puuttuu enää noin 60, jotka tarvittaessa vaikka haetaan kunnista. Työ ei kuitenkaan valmistu tämänkään jälkeen, sillä aineistoa tulee ylläpitää. Liiteri tarjoaa siis jatkuvasti päivittyvän yleiskaavapalvelun, josta ajantasaisen kaavatilanteen voi helpoiten tulevaisuudessa tarkistaa. Palvelu tulee käyttöön kevään 2015 aikana. Yleiskaavapalvelu on Suomessa ainutlaatuinen kokonaisuus, puhumattakaan siitä mitä kaikkea muuta Liiteri tulee olemaan.

Kirjoittajat työskentelevät Sitossa Liiteri-projektissa ja ovat vahvasti mukana yleiskaavapalvelun kokoamisessa. Sanna Mäyrä on osastopäällikkö ja Jenni Markkanen paikkatietoasiantuntija.

Nyt selvitetään suomalaisten asenteet ympäristö- ja naapurimeluun – kyselyyn tarkkuutta ja tietojen yhdistettävyyttä Haravalla

Larri Liikonen

Larri Liikonen tekemässä melumittauksia.

Joissakin Euroopan maissa on jo pitkään ja säännöllisesti selvitetty, miten ihmiset kokevat erilaiset melut kotonaan ja sen lähiympäristössä. Kerättyä tietoa on käytetty meluun liittyvien toimenpiteiden, esim. meluntorjunnan tai liikennesuunnittelun suuntaamiseen, sekä yhdyskuntasuunnittelun apuna. Kyselyt on toteutettu perinteisesti joko haastattelututkimuksin tai kyselylomakkeilla, jolloin kyselyyn osallistuvien määrä jää helposti pieneksi tai työmäärä ja kustannukset nousevat suuriksi. Lisäksi näin kerätyn tiedon hyödyntäminen ja yhdistäminen (sähköisten) tietojen kanssa on työlästä ja aiheuttaa lisäkustannuksia.

Uudenmaan ELY -keskus on yhdessä ympäristöministeriön kanssa tekemässä ensimmäistä valtakunnallista kyselyä suomalaisten suhtautumisesta ympäristön eri melulähteisiin aina liikennemelusta naapurien aiheuttamaan meluun. Kyselyllä tullaan selvittämään mm. meluasenteita, -kokemuksia, odotuksia virkistysalueilla, -reiteillä sekä vapaa-ajan rakennusten ympäristössä. Lisäksi kyselyssä etsitään hiljaisia tai äänimaisemaltaan miellyttäviä alueita ja selvitetään, mitä asioita ihmiset pitävät tärkeinä näillä alueilla. Kysely toteutetaan Haravalla myöhäissyksyn 2014 aikana.

Paikkatiedosta merkittävää apua vastausten hyödynnettävyyteen

Ympäristömeluun liittyvien vaikutusten ja asenteiden selvittämisessä yksi suurimmista ongelmista on ollut kyselyihin liittyvän paikkatiedon epätarkkuus. Sähköisesti toteutettava kysely, johon saa kätevästi liitettyä paikkatietoa, ratkaisee monta aiemmin tehdyissä kyselyissä ilmennyttä ongelmaa. Sähköisyys antaa erinomaisen keinon yhdistää eri lähteistä kerättyä paikkatietoa kätevästi toisiinsa.

Erityisesti kyselyyn liittyvien paikkatietojen yhdistäminen muihin paikkatietoihin avaa uusia mahdollisuuksia ja tuo uudenlaista tarkkuutta meluasenneselvityksiin. Harava mahdollistaa nyt entistä tarkempien paikkatietojen keräämisen sekä niiden nopean yhdistämisen muihin paikkatietoihin, kuten melukäyriin, jolloin esim. annos-vaste suhteiden toteaminen tulee entistä tarkemmaksi. Paikkatiedot ovat usein rajoittuneet vain vastaajan osoitetietoon, jolloin meluun liittyvien haittojen ym. kannalta monia mielenkiintoisia asioita voi jäädä epäselviksi tai vaikeasti analysoitavaksi. Tästä esimerkkinä ovat vaikka parvekkeen tai makuuhuoneen ikkunoiden sijoittuminen melulähteeseen nähden. Samoin aiemmin esimerkiksi oleskelupihan tai ulkoilureitin sijoittumista ei ole voitu kysyä järkevällä tavalla.

Erityisen kiintoisaksi kyselyn toteuttamisen, tietojen keräämisen ja hyödyntämisen tekee se, että EU:n ympäristömeludirektiivi edellyttää melutasojen selvittämistä viiden vuoden välein Suomen suurimmista kaupungeista (7 kpl*), maanteistä (n. 2100 km*), rautateistä (n. 375 km*) ja Helsinki-Vantaan lentokentästä. Selvitysten oleellisena osana on tuottaa paikkatietona ns. melualuekäyriä, joita voidaan hyödyntää ja yhdistää Harava-kyselyillä saataviin tietoihin. Koska direktiivin mukaiset tiedot päivittyvät viiden vuoden välein, voidaan meluasennekyselyllä hankkia lisätietoja siitä, miten ihmiset kokevat lähiympäristönsä melutilanteen, ja verrata kyselyllä saatuja tietoja laskennallisiin melutasokäyriin. Kyselyjen ja selvitysten toistuessa saadaan kerättyä myös tietoa mahdollisista trendeistä ja kehityksestä sekä tunnistaa mahdollisia hyviä ja huonoja ratkaisuja, joita melun suhteen on tehty yhdyskuntasuunnittelussa.

Haasteitakin riittää

Vaikka kyselyn toteuttaminen ja paikkatiedon kerääminen onnistuvatkin Haravalla hienosti, riittää kyselyn suunnittelussa haasteita. Kysely tulee olemaan laaja ja kysymyksiä paljon, mikä haastaa kysymyksien tekijät sekä järjestelmän toimivuuden mm. siinä, miten säilyttää vastaajan mielenkiinto koko ajan, ja toimiiko järjestelmä loogisesti ja ilman ongelmia.

Kysymykset tulisi myös laatia siten, että ne kestävät aikaa. Kysely on tarkoitus toistaa viiden vuoden välein lähes samoilla kysymyksillä. Nyt laadittavien kysymysten olisi hyvä toimia siis myös 15–20 vuoden kuluttua, koska saman kyselyn toistaminen toisi luonnollisesti säästöjä, mutta ennen kaikkea niiden avulla saataisiin varmimmin tietoa muutoksista ihmisten asenteissa.

Yksi haaste on se, miten saada maantieteellisesti ja muiltakin osin otos, jonka perusteella voi tehdä yleistyksiä valtakunnallisesti tai vertailuja maan eri osien välillä. Ainakin oman kesälomamatkani aikana tuli selväksi se, että meluun liittyvät ongelmat ja huolet sekä eri alueiden äänimaisemat ja akustinen laatu ovat tyystin erilaisia täällä Uudellamaalla kuin esimerkiksi Keski-Suomessa tai Pohjanmaalla. Samoin ihmisten asenteetkin melusta tuntuivat poikkeavan meidän uusmaalaisten asenteista. Saapa nähdä näkyykö sama myös toteutettavan kyselyn vastauksissa.

Tulosten esittäminen ja hyödyntäminen

Vaikka sähköinen tiedonkeruu ja erityisesti paikkatietojen keruu ovat erittäin hieno asia, niin erityisen innostunut olen niistä mahdollisuuksista, joita sähköisyys ja paikkatiedon kerääminen antavat analysoinnin ja ennen kaikkea tiedon hyödyntämisen ja jakamisen näkökulmista. Esimerkiksi hiljaisten tai äänimaisemaltaan miellyttävien alueiden ja taajamissa tai niiden läheisyydessä olevien vähämeluisten kuntoilu- ja virkistysreittien merkitseminen kartalle sekä näiden tietojen tarjoaminen kaikille kansalaisille, ehkäpä yhdistettynä jonkinlaiseen interaktiivisuuteen, saa ainakin omat sormeni syyhyämään innostuksesta.

Ilokseni huomasin myös, että Satakunnassa on Haravalla etsitty miellyttäviä äänimaisemia. Kattavuuden lisäämiseksi tällaisten alueellisten hankkeiden tietojen kokoaminen olisi myös kiinnostavaa ja mahdollisuus, jota muissakin kyselyissä voi ja kannattaa mahdollisuuksien mukaan hyödyntää.

Uudenmaan ELY-keskuksen yhtenä erikoistumisalana ovat valtakunnalliset meluntorjuntatehtävät. Kirjoittaja toimii Uudenmaan ELY -keskuksessa ylitarkastajana ja vastaa pääsääntöisesti valtakunnallisten tehtävien toteuttamisesta. 

*Vuoden 2012 meluselvitysten kohteet

Stepping beyond citizen participation as we know it: multiple participations and the path towards collaborative work

Joanna Saad-Sulonen

Citizen participation is something all democratic societies aim for. For the last twenty years or so, much effort and hope has been placed on online digital technologies, which have the potential to enhance participation by making it easier for people to engage in issues of concern anytime and anywhere. Through the years, a plethora of e-tools have been devised. These include online questionnaires, e-voting systems, Geographic Information Systems-based tools, to mention but a few (Kubicek, 2010). Additionally, there has recently also been a growing interest in turning to blogs, wikis, and social media in general as new means for enhancing participation. Whereas all these different types of online digital technologies can indeed make citizen participation easier, there are many challenges that remain. I have identified in my research (Saad-Sulonen, 2014) two major limitations related to the way participation is currently addressed, especially by official bodies:

1. Participation is still understood in a conventional way; it most often means staging processes of consultation, where citizens are invited to give feedback on issues identified as important by officials. In other words, it is very much still a top down process.

2. Participation is still orchestrated around the use of single online digital technologies. The whole aspect of interacting with a multitude of technologies that make up people’s everyday digital landscape is ignored. Equally ignored is the need for participation in the design of digital technology, be it new technologies or the design and adaptation of useful ecologies of existing technologies.

These two limitations mean that participation is not in tune with the realities of our digital age. In fact, participation as conventionally understood ignores many of the emerging practices of citizens. A good example is the case of a group of active citizens in the neighborhood of Arabianranta-Toukola-Vanhakaupunki, in Helsinki, who decided to do something about traffic safety issues in their neighborhood. Through their collaboration with the Helsinki Neighborhood Association (Helka ry), and researchers from the Aalto University, this group of active citizens got to know about various existing online tools. They decided to use the openly available map-based Urban Mediator tool (um.aalto.fi) to ask fellow residents of their neighborhood to report issues related to traffic safety. 

Then, with the help of a Helka ry representative and the Aalto university researchers, they analysed the information collected and created individual Google maps for each category of identified issues. They shared these Google maps with the traffic planners of the City of Helsinki, who then informed them on the issues that had already been included in future plans, and also noted relevant issues for the future. The group of residents then co-wrote, along with a representative of Helka ry and the traffic planners, a report on the activities undertaken and the decisions taken. This report was shared publicly on the Arabianranta-Toukola-Vanhakaupuki neighborhood website. Finally, the traffic planners negotiated with the Registry Office of the City of Helsinki the possibility to archive the material collected and analysed by the resident group in the city’s archival system, so that it could also be accessible later to planners and other city employees. 

The example I have reported above serves to show that citizens need to sometimes address issues of concern regardless of the schedule for participation imposed by official processes in place. Furthermore, many citizens are tinkering with a wide array of existing digital tools in order to better self-organize, as well as better document and report their issues of concern so that they can communicate them to authorities.

In order to ensure a more solid democratic and participatory grounding for our societies it is not enough to focus on developing new technologies that support conventional types of participation, such as consultation. First, we need to acknowledge that there are different types of participation, which are all equally important. Citizen self-organization is one type of participation, which can very well co-exist with more conventional types. Second, we also need to accept that we can’t aim at developing single technologies that would somehow fully support all participation needs. Rather, we should aim at enabling people to shape ecologies of tools that together can support the different needs of participation. This means that what becomes important is to make sure that the new tools that authorities provide can be linked to other existing official or mundane tools. Open Application Programming Interfaces (APIs) thus become important. Moreover, we also have to ensure that information, media, and data gathered by either citizens or officials should always be transferable from one system to another. Thus, import and export features become important.

If we keep these new aspects of participation in mind, we can even start building the ground not only for solid participation, but also for genuine collaboration between citizens and officials. Collaborative work can take place by sharing information, media and data about the living environment, across tools and platform, as well as engaging together in their analysis in order to together shape a better living environment.

Joanna Saad-Sulonen has recently defended her doctoral thesis on participatory e-planning at Aalto University. Joanna will pursue her research on the relationship between participation, urban planning, and the design of digital technology at Aarhus University’s Department of Computer Science in Denmark for the next year and a half.

Suomenkielinen tiivistelmä
Kansalaisosallistumisen välineiksi on kehitetty osallistumista helpottavia, internetissä toimivia kyselyitä ja GIS-pohjaisia työkaluja, ja sosiaalista mediaa hyödynnetään yhä enemmän. Erityisesti julkisen sektorin suhtautumisessa osallistumisprosesseihin on kuitenkin vielä rajoitteita:
1.    Osallistuminen on ylhäältä päin ohjattu prosessi, jossa käsitellään ennalta määritettyjä aiheita.
2.    Osallistuminen tapahtuu yhden teknologian kautta, eikä digitaalisia menetelmiä suunnitella osallistavasti.
Osallistumismuodot eivät kehity sopusoinnussa digitaalisoitumisen kanssa, ja kansalaisten omaehtoiset toimintatavat ei huomioida virallisissa prosesseissa. Esimerkkinä erilaisista toimintatavoista on Arabianrannan, Toukolan ja Vanhankaupunginlahden alueen asukkaat, jotka huolestuivat liikenteen turvallisuudesta. He kartoittivat sitä yhteistyössä Helka ry:n ja Aalto yliopiston tutkijoiden kanssa avoimin verkkosovelluksin. Tulokset esitettiin kaupungin suunnittelijoille ja julkaistiin raporttina. Tarve osallistumiseen ei aina ilmene virallisen osallistumisprosessin aikana. Osallistumismuotojen tulee tukea toisiaan ja linkittyä keskenään, ja datan tulee olla helposti käsiteltävissä. Parempaa elinympäristöä ja yhteistyötä luodaan jakamalla informaatiota eri välineillä ja alustoilla.

References

Kubicek, H. (2010). The potential of e-participation in urban planning: a European perspective. In C. N. Silva (Ed.), Handbook of Research on E-planning. ICTs for urban development and monitoring (pp. 168-194). Hershey, PA: IGI Global.

Saad-Sulonen, J. (2014). Combining Participations. Expanding the Locus of Participatory E‐Planning by Combining Participatory Approaches in the Design of Digital Technology and in Urban Planning (Doctoral Dissertation). Helsinki: Aalto University.